國內生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要

目 錄

一、國內生態(tài)保護基本形勢

(一)工作進展

(二)主要問題

(三)機遇與挑戰(zhàn)

二、指導思想和主要目標

(一)指導思想

(二)基本原則

(三)主要目標

三、主要任務

(一)建立生態(tài)空間保障體系

(二)強化生態(tài)質量及生物多樣性提升體系

(三)建設生態(tài)**監(jiān)測預警及評估體系

(四)完善生態(tài)文明示范建設體系

四、保障措施

(一)完善法律法規(guī)

(二)健全體制機制

(三)強化科技支撐

(四)推動共同保護

為貫徹落實《國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，現(xiàn)制定《國內生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)。《規(guī)劃綱要》依據(jù)環(huán)保部門生態(tài)保護的職能定位，提出“十三五”時期國內生態(tài)保護工作的指導思想和主要目標，明確重點工作和任務措施，指導各級環(huán)保部門開展自然生態(tài)保護工作。

一、國內生態(tài)保護基本形勢

“十二五”時期，各級環(huán)保部門積極貫徹落實黨中央、國務院關于生態(tài)保護工作的一系列重大決策部署，加大生態(tài)保護力度，在示范**、系統(tǒng)保護、綜合監(jiān)管等方面取得積極進展，部分重點保護物種種群數(shù)量穩(wěn)中有升。但總體上，我國生態(tài)惡化趨勢尚未得到根本扭轉，生態(tài)保護與開發(fā)建設活動的矛盾依然突出，生態(tài)**形勢依然嚴峻。

(一)工作進展

一是生態(tài)文明示范建設帶動效應明顯。國內16個省份開展了生態(tài)省建設，92個市、縣(區(qū))獲得國家生態(tài)建設示范區(qū)命名，126個地區(qū)開展了生態(tài)文明建設試點工作，示范帶動效果明顯。編制《國內生態(tài)文明建設目標體系》，積極推動生態(tài)示范建設提檔升級，制定《國家生態(tài)文明建設示范區(qū)管理規(guī)程(試行)》和《國家生態(tài)文明建設示范縣、市指標(試行)》。組織開展首屆中國生態(tài)文明獎的評選，建立獎勵機制，帶動社會共建。

二是生態(tài)功能保護基礎進一步夯實。完成國內生態(tài)環(huán)境變化調查與評估(2000-2010年)，印發(fā)實施《國內生態(tài)功能區(qū)劃(修編版)》。制定實施《生態(tài)保護紅線劃定技術指南》，在江蘇、海南、湖北、江西、重慶、沈陽等地開展劃定和管控試點，天津、江蘇發(fā)布實施生態(tài)保護紅線。開展縣域生態(tài)環(huán)境質量評估考核，在重慶、海南、陜西、寧夏等地開展重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護全過程管理試點，推動優(yōu)化國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付政策。在國內25個省份開展45個流域生態(tài)健康評估試點。聯(lián)合國家旅游局組織開展國家生態(tài)旅游示范區(qū)建設，確定了北京市南宮旅游景區(qū)等72個國家生態(tài)旅游示范區(qū)。指導浙江省仙居縣、開化縣開展國家公園建設試點，配合發(fā)展改革委指導北京、青海等9個省(市)開展試點工作。強化礦產資源開發(fā)生態(tài)保護與監(jiān)管，開展部分典型地區(qū)遙感調查和評估。

三是自然保護區(qū)綜合監(jiān)管得到加強。國內已建立各類自然保護區(qū)2740個(***自然保護區(qū)428個)，約占陸地國土面積的14.8%，超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)類型、89%的國家重點保護野生動植物種類得到保護。規(guī)范和完善自然保護區(qū)晉升和調整的評審制度，聯(lián)合九部門印發(fā)《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》。完成400多處***自然保護區(qū)衛(wèi)星遙感監(jiān)測，查處一批涉及自然保護區(qū)的違法活動。推動中俄自然保護區(qū)的跨界合作。

四是生物多樣性保護決策與推進機制進一步完善。成立中國生物多樣性保護國家委員會，發(fā)布實施《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃(2011-2030年)》(以下簡稱《戰(zhàn)略與行動計劃》)，啟動“聯(lián)合國生物多樣性十年中國行動(2011-2020)”(以下簡稱十年中國行動)，啟動生物多樣性保護重大工程。完成32個陸地生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域邊界核定，發(fā)布“中國生物多樣性紅色名錄——高等植物卷和脊椎動物卷”。積極推進生物遺傳資源獲取與惠益分享立法和生物**管理工作。不斷深化國際交流與合作，積極履行《生物多樣性公約》及其《卡塔赫納生物**議定書》等國際公約。多數(shù)省份建立了生物多樣性保護協(xié)調機制，編制發(fā)布了省級生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃。

(二)主要問題

現(xiàn)階段，我國面臨的主要生態(tài)問題有：

一是生態(tài)空間遭受持續(xù)威脅。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、基礎設施建設、農業(yè)開墾等開發(fā)建設活動占用生態(tài)空間;生態(tài)空間破碎化加劇，交通基礎設施建設、河流水電水資源開發(fā)和工礦開發(fā)建設，直接割裂生物生境的整體性和連通性;生態(tài)破壞事件時有發(fā)生。

二是生態(tài)系統(tǒng)質量和服務功能低。低質量生態(tài)系統(tǒng)分布廣，森林、灌叢、草地生態(tài)系統(tǒng)質量為低差等級的面積比例分別高達43.7%、60.3%、68.2%。國內土壤侵蝕、土地沙化等問題突出，城鎮(zhèn)地區(qū)生態(tài)產品供給不足，綠地面積小而散，水系人工化嚴重，生態(tài)系統(tǒng)緩解城市熱島效應、凈化空氣的作用十分有限。

三是生物多樣性加速下降的總體趨勢尚未得到有效遏制。資源過度利用、工程建設以及氣候變化影響物種生存和生物資源可持續(xù)利用。我國高等植物的受威脅比例達11%，特有高等植物受威脅比例高達65.4%，脊椎動物受威脅比例達21.4%;遺傳資源喪失和流失嚴重，60%-70%的野生稻分布點已經消失;外來入侵物種危害嚴重，常年大面積發(fā)生危害的超過100種。

同時，環(huán)保部門在履行指導、協(xié)調、監(jiān)督生態(tài)保護工作職責時，還存在以下體制機制和管理上的突出問題：

一是統(tǒng)一監(jiān)管的管理體制不健全。目前仍按生態(tài)要素分別設置生態(tài)保護管理機構，難以對生態(tài)系統(tǒng)實施整體性保護。由于權責一致的統(tǒng)一管理體制和協(xié)調聯(lián)動機制尚未建立，未能實現(xiàn)所有者和監(jiān)管者分離以及一件事情由一個部門負責，直接影響生態(tài)保護效果。

二是全社會共同監(jiān)督的機制尚未建立。部分地方領導干部保護生態(tài)環(huán)境的意識較為薄弱，還未牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念。社會公眾參與生態(tài)保護和監(jiān)管的機制有待健全，企業(yè)生態(tài)保護和監(jiān)管責任還不明確，部分地方環(huán)保部門履行生態(tài)監(jiān)管職能時只能單打獨斗、被動應對。

三是監(jiān)督管理的基礎能力薄弱。尚未建立統(tǒng)一的生態(tài)監(jiān)測監(jiān)控網絡，難以準確監(jiān)測我國重要生態(tài)區(qū)域生態(tài)狀況，不能及時主動發(fā)現(xiàn)重大生態(tài)破壞行為。大部分縣級環(huán)保部門沒有設置獨立的生態(tài)保護科室，難以開展常態(tài)化監(jiān)管。市縣環(huán)保部門生態(tài)保護人員隊伍和裝備嚴重不足，導致執(zhí)法力量薄弱。生態(tài)保護科技支撐不夠，生態(tài)大數(shù)據(jù)集成應用尚待發(fā)揮作用，生態(tài)保護法律法規(guī)和標準體系尚需完善。

(三)機遇與挑戰(zhàn)

“十三五”期間，我國生態(tài)保護面臨重大機遇：一是黨的***以來，習**總書記對建設生態(tài)文明和加強環(huán)境保護提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為生態(tài)保護提供了科學理論指導和行動指南。二是黨中央、國務院對生態(tài)文明建設作出一系列重大戰(zhàn)略決策和部署，把推動綠色發(fā)展、提供更多上等生態(tài)產品作為重要任務，明確要求加大生態(tài)環(huán)境保護力度，為生態(tài)保護工作指明方向。三是生態(tài)文明體制改革各項任務和措施陸續(xù)出臺并加快推進，生態(tài)保護和監(jiān)管體制將進一步理順，生態(tài)空間用途管制將全*實施，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡將加快建立，生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管能力將明顯提高，為我國生態(tài)保護工作夯實基礎。四是各地生態(tài)環(huán)境保護意識不斷增強，“綠水青山就是金山銀山”已成為各級黨政領導干部的共識，全社會保護生態(tài)環(huán)境的合力正在形成。

同時，我國生態(tài)保護也面臨挑戰(zhàn)：一是經濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾依然存在，傳統(tǒng)發(fā)展方式帶來的資源環(huán)境約束日益趨緊，生態(tài)環(huán)境風險逐步凸顯。二是人民群眾對上等生態(tài)產品需求不斷增加與現(xiàn)有供給能力不足之間的矛盾日益明顯。三是生物多樣性喪失速度短期內難以根本遏制，國際履約壓力不斷加大。

二、指導思想和主要目標

(一)指導思想

全*貫徹落實黨中央、國務院關于生態(tài)文明建設總體部署和要求，深入貫徹習**總書記系列重要講話精神，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)*、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，以改善環(huán)境質量為核心，以維護國家生態(tài)**為目標，以保障生態(tài)空間、提升生態(tài)質量、改善生態(tài)功能為主線，大力推進生態(tài)文明建設，強化生態(tài)監(jiān)管，完善制度體系，推動補齊生態(tài)產品供給不足短板，為全*建成小康社會、建設美麗中國做出更大貢獻。

(二)基本原則

基于環(huán)保部門生態(tài)保護的職責定位，“十三五”時期，自然生態(tài)保護必須遵循以下原則：

——把生態(tài)系統(tǒng)整體保護作為基本理念。按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動，打破要素、區(qū)域界限，對各類生態(tài)系統(tǒng)實施統(tǒng)一保護和監(jiān)管，增強生態(tài)保護的系統(tǒng)性、協(xié)同性。

——把保障國家生態(tài)**作為根本目標。嚴格落實生態(tài)空間管控，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，加強自然保護區(qū)監(jiān)督管理，保護*重要的生態(tài)空間，推動形成以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)**格局，建設生態(tài)**屏障。

——把加強生物多樣性保護作為工作主線。保護和可持續(xù)利用生物多樣性，推動生物遺傳資源惠益分享，以生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域為重點，完善保護網絡，強化生物物種和遺傳資源保護能力，構建生物多樣性保護體系。

——把加強生態(tài)統(tǒng)一監(jiān)管作為主要手段。建立全*、嚴格、及時、有效的監(jiān)管體系，是加強生態(tài)保護統(tǒng)一監(jiān)管的重要基礎。建設“天地一體化”的監(jiān)測體系和綜合監(jiān)管平臺，及時發(fā)現(xiàn)和查處生態(tài)破壞行為，由被動核查變?yōu)橹鲃影l(fā)現(xiàn)，提高生態(tài)保護的精細化和信息化水平。

——把生態(tài)文明示范建設作為主要載體。積極參與生態(tài)文明體制改革，推動體制機制向有利于統(tǒng)一監(jiān)管的方向改變。發(fā)揮生態(tài)文明建設示范區(qū)和環(huán)境保護模范城創(chuàng)建工作的平臺作用，有機融合生態(tài)保護的主要任務和重點工作，創(chuàng)*保護模式，提高示范效應，激發(fā)保護活力。